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近年来,ppp模式大显神通,在各类项目中得到了广泛的应用,十分火爆。然而,这把火似乎是“虚火”,以现有数据来看,ppp项目落地率极低,普遍存在落地难的问题。尽管是在中央和地方齐心力推的背景下,社会资本尤其是民营企业还是迟迟不敢出手,且ppp项目签约、落实情况也不尽如人意。主要原因还是在于体制的不完善,本文根据中国ppp百人论坛首席经济学家管清友的相关文章及演说,整理了中国式环保ppp模式的问题,以供圈友从模式痛点的角度认识ppp。


01  主管机构交叉重叠,权责界限模糊

中国特色的ppp工作陷入九龙治水之困:管项目的发改委,管财政的财政部,管城市建设的住建部,管银行的银监会,ppp涉及的部门众多,但谁是ppp的第一主管机构,各机构之间如何配合,并没有明确界限。


尤其是财政部和发改委之间存在较大的权责重叠,甚至冲突。在实际操作中,双方在推广ppp的思路上有明显区别:财政部注重“稳”,发改委注重“推”。两个部委自然产生了两套法令。发改委和财政部两部门在ppp的立法、指导意见、项目、推介等方面各自为战,甚至能看到两个实权部门一天内在同一领域一齐“飙”文件。部委之间职能界限划分不清晰,难免会出现部门设置重复、立法资源浪费甚至冲突的情形,导致地方政府无所适从。


02  ppp上位法体系未建立,下位法冲突


权威的ppp立法尚未出台,现存的多为部门规章条例,层级较低,法律效力不足,且存在冲突。简言之,我国ppp政策体系的现状为上位法体系未建立、下位法重复冲突。


在立法上的一个很大的争议:ppp与特许经营有何区别?财政部主张的是广义ppp,而发改委考虑到特许经营的内涵和外延更容易把握,同时结合中国过去以特许经营概念实施ppp项目的实践以及国际组织的立法惯例,最终采用了特许经营的概念。这就导致ppp与特许经营关系模糊,争议颇多。“二次招标”问题就是ppp与特许经营界限不明导致的一个典型问题。


03  地方政府信用缺失、契约意识淡薄,社会资本顾虑重重

在地方财政压力剧增、融资渠道萎缩的背景下,很多地方政府只是将ppp模式视作一种新的融资工具,大力推广ppp模式的目的在于替代原有的地方融资平台,并试图将债务杠杆强加给社会资本。“收益共享、风险共担”理念并未得到正确的解释。


一是政策变更风险,一些地方政府在制定新政策时,可能并不考虑社会资本利益,随意制定新政策或变更原政策,如北京“鸟巢”体育馆ppp项目。


二是政府兑现风险,为促成合作,一些地方政府在前期会对社会资本做出脱离实际的保证或难以兑现的承诺,致使在合作期内兑现缩水或完全不予兑现,如长春市政府授信排水公司与汇津公司投资共建的汇津中国(长春)污水处理有限公司。


三是政府换届风险,由于ppp项目周期长,项目运营期通常长达20-30年,一些地方政府换届或换领导后,“新官不买旧账”,换一套领导班子改一套政策,新旧政府对ppp模式态度不同,监管方式迥异,不履行合作协议约定,这些都使得社会资本方往往无所适从,十分被动。


地方政府存在信用透支问题,导致社会资本参与ppp有“三怕”顾虑(怕陷阱、怕违约、怕反复)。


04  配套改革和制度建设不到位,社会资本被动


由于我国现在正处于深化改革的试水期,配套改革和制度建设尚不到位,使社会资本运营时十分被动,困难重重。主要表现为市政公用相关领域价费体系较为模糊,财政补贴机制尚未完善,制约社会资本投资回报的合理测算。


如城市水务行业属于资本密集型产业,单个项目少则几亿元,多则十几亿元。随着水务市场的开放,许多社会资本参与到水务ppp项目中,解决了政府的资金困境,但是问题由此产生,下游水价改革不到位,仍由政府定价,尚未放开,导致社会资本相对处于弱势,议价空间较小,收益难以保障,而问题的根源就在于改革的系统性不到位。


05  ppp项目用地政策尚未明确,项目取得土地困难


项目用地政策尚未明确,ppp项目公司应如何获得项目土地使用权?如何确保获得项目特许经营权的的社会资本能同时通过招拍挂获得项目的土地使用权?这些问题的答案都不得而知。


目前,项目土地的获得渠道有划拨、出让、租赁和作价出资或入股四种模式。但各地的操作和认识并不统一,甚至有些地方操作随意,自己都给不出合理的、清晰解释。另外,ppp项目不同地区和行业的用地政策亦存在差异,整体上还不太系统,较为分散。


06  ppp项目收益偏低,社会资本投资动力不足



ppp项目大多为微利项目,收益率一般为6%-8%,对社会资本而言,相对于前期巨额的资金投入,收益偏低,吸引力不足。


同时,有的基层政府不舍得把“含金量”高、收益率高的“好”项目拿出来做ppp模式,而把一些资金来源少、回报率低的项目上报做ppp;还有相当大一部分对社会资本来说“弃之可惜、食之无味”的“鸡肋”项目在“项目识别”和“项目准备”阶段徘徊,导致项目进度慢、落地率低。


总体来说,资本具有逐利性,会引导资金流向能够盈利的领域,但是现阶段的ppp项目的收益率偏低,自然难以获得社会资本的青睐。


07 金融工具和市场不完善,融资渠道不通畅


ppp项目所需的资金量大、周期长,对社会资本的资金筹集能力提出了极大的考验, 融资难依旧是掣肘ppp发展的关键因素。


首先,期限错配问题,由于ppp项目存续期较长,但是一般的金融机构考虑到其中的不确定性和流动性问题,这就是项目方和资金方的矛盾之处,“短”配“长”的问题,必须兼顾流动性和收益性。


其次,融资方式较为单一,现存的ppp项目多以债权融资为主,股权融资相对不足。一,中国目前尚未建立项目融资的金融服务体系,难以实现以项目未来收入和资产为质押的银行贷款。二、金融机构不愿承担风险,还是习惯于躺着挣利差,创新动力不足,加之股权结构设计、股权退出等难题未解,导致股权融资在融资过程中运用甚少。


最后,抵押増信不足,商业银行因其近年来的银行不良贷款余额飙升、不良贷款率激增,导致其在信贷投放过程中更为谨慎,至今商业银行对ppp项目的放贷流程、评审标准和担保要求与传统放贷无异,较为严格。


08  ppp项目监管环节滞后,导致隐患突显、问题频发


在新一轮的ppp热潮中,ppp以前所未有的速度迅速增长,但是监管意识较为薄弱,一些现实问题也逐步显现,ppp的发展陷入瓶颈期。


问题主要表现在以下三个方面:


一是地方政府的监管意识不足,重融资轻管理,轻视基础设施和公共服务项目的质量和效率,导致一些社会资本方利用监管漏洞,包装存量项目,骗取财政补贴,严重偏离ppp项目初衷。


二是ppp项目牵涉市政、交通、财政、发改多个部门,需要社会资本一个个部门去走流程审批,从而出现“重复审批”的问题,导致ppp项目审批决策周期长、时间成本高。


三是绩效评价体系缺失,实践过程中,社会公众的监督缺失,绩效评价流于形式。


09  缺乏专业人才和服务机构,ppp方案设计水平不高





虽然ppp在我国已有20多年的历程,然而前期的运作一直较为随意,缺乏系统的操作指引。ppp项目涵盖的领域广,项目实施较为复杂,在ppp的全生命周期中所需的核心文本众多,包括实施方案、物有所值评价报告、财政承受能力论证报告、资格审查文件、采购文件、响应文件、评审文件、谈判文件、项目合同等,要求从业人员具备经济、财会、金融、工程等方面的专业知识积累。


现阶段的ppp迅速发展,ppp项目大量启动,ppp咨询服务也随着快速爆发。但是依旧存在下面两个问题:一是对ppp咨询服务的认识不足、重视不够,没有聘请专业第三方咨询机构的意识。二是咨询服务机构专业能力参差不齐,ppp中介服务市场鱼龙混杂、乱象丛生。


10  金融体系配套不完善,退出机制不畅


完善的退出机制是社会资本参加ppp项目“盛宴”不可或缺的重要保障,但是目前地方政府在ppp的推广进程中,重准入保障,轻退出安排。


在实际操作中,由于股权变更限制较多,加上ppp合同体系之间的传导性和交叉性,尤其是融资合同的股权变更限制等内容,使得社会资本很难以正常方式退出,常伴随着其他违约或风险负担方式,需要通过政府回购、项目搁置方式解决或以仲裁、诉讼等高成本、非正常方式退出。


现有政策对社会资本退出机制的安排,偏重于非正常情形下的临时接管等,对正常情形下社会资本方的退出方面,规范和细化较少新意,亟待补充完善。因此,在退出机制尚未健全的背景下,社会资本担心前期投入难以回收,在参与ppp项目时,有所顾虑,很难毫无保留地参与。



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